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三类国企是什么?“三类公司”的功能定位解读

时间:2021-08-12 21:11:55

何振亚

南开大学博士席姆国有经济研究院项目总监

“三类公司”的功能定位解读

今年6月,国务院国有资产监督管理委员会就“三类公司”的功能定位问题作出了官方解答。 具体来看,国有企业改革三年行动方案中首次根据“二类公司”的内容提出了“三类公司”的概念,进一步明确了“三类公司”中产业集团公司、国有资本投资、运营公司的功能定位。 其次,笔者就解答内容谈一下自己的意见。

一、产业集团公司---巩固优势加强本职工作

“产业集团”的概念在2019年发表的《改革国有资本授权经营体制方案》中首次被提出,与“其他商业类、公益类企业”一起,在放权授权方面与“两类公司”有所区别。 接着在2020年《国企改革三年行动方案》年,“产业集团公司”和“两种公司”并列出现,共同被确立为未来国家出资企业的3种类型。 但是,产业集团公司涵盖哪些领域,如何与“两类公司”,特别是国有资本投资公司在功能定位上进行区分,至今没有正式文件记载。 此次国务院国有资产监督管理委员会的解答进一步明确了产业集团公司的特点和功能,笔者总结有三点。

(一)产业集团公司掌握战略性资源。 这里有两个意思。 一是战略性资源关系到国家经济安全,开发利用它必须由国家大局统一配置,因此产业集团公司作为战略性资源的占有和开发主体,必然主导整个产业链的运营管理。 二是战略性资源开发前期需要巨额资金投入,且周期长、回报慢,社会资本一般难以承担,因此在股权结构上,产业集团公司以国有独资、全资、控股的形式长期存在。

(二)产业集团公司不以盈利为唯一目标。 产业集团公司代表国家垄断经营战略性资源,形成垄断利润,将这些利润投向其他重要领域和体现国家层面战略的产业,如民生领域和“一带一路”战略等。 因此,产业集团公司不应该像一般企业那样利润最大化是唯一的使命,而应该把实现国家战略意图作为第一要务。 因此,未来评价应是传统财务指标、各类重要民生、基础项目投资额和国家战略目标实现率等一系列综合指标的体现。

(三)产业集团公司未来的战场在国际市场。 此次国有资产监督管理委员会的解释中明确提出了产业集团公司未来的愿景目标是最终成为世界水平的跨国公司这是因为,从产业利润流失的角度看,产业集团公司通过垄断经营确保战略性资源,不仅满足国内经济发展的需要,还将这里积累的各种核心竞争力带动中国在国际市场的影响,提高中国在各个经济领域的话语权,实现国内持续稳定发展

综上所述,由于产业集团公司占有较大比例的战略资源,一般集中在中央企业层面,充分体现出对国民经济的“控制力、影响力、带动力”,形成具有综合实力的跨国公司。 在地方国有企业层面,其功能主要是改善当地投资环境,发展当地支柱产业以提高区域经济的综合竞争力,因此无论是在战略资源占有方面,还是在未来的区域定位方面,产业集团公司产生的概率都不高。

二、国有资本投资公司---筑巢引凤被捕升级

自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》年首次提出“两类公司”的概念以来,“两类公司”如何进行产业布局一直不明确。 特别是对于国有资本投资公司来说,2018年《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》中谈到了“关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和重要领域”这一产业布局,这一表述也值得商榷。 一是如何合理界定“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”。 这样的定义随着地区、行业的发展阶段而发生较大变动,国有资本投资公司改革在地方层面推进实施面临障碍二是采用这种定义方式后,国有资本投资公司和产业集团布局不可避免地发生了重合,改革目标企业的功能定位为此,国有资产监督管理委员会在此次解答中用4个形象的比喻来说明国有资本投资公司的轮廓——“领航员”、“尖锐班”、“突击队”、“精英连”。 总而言之,“新”可以概括为:无论国有资本投资公司是培育产业投资还是调整结构布局,都必须以“新”业务为中心全力开展。 这是指现有产业链向高价值部分扩张和以自身资源能力优势为中心培育相关新兴领域产业这两个新的事业源,最终目标都是基于原有优势的本职工作,“形成具有核心竞争力的新的增量和新的增长极”

但是,产业升级和业务转型都是摆在包括国有资本投资公司在内的所有国有企业面前的难题。 新的发展方向已经确定,但更不用说企业在人手不足、技术不足、资金不足、机制不足的情况下发展新产业了,更不用说后期开展资本运营了。 因此,国有资本投资公司的一个重要功能是“筑巢”,“扩大前瞻性领域的投资建设”,“创造社会资本进入所需的基础条件和外部环境”,最终“有效激发社会资本投资活力,将优质资本聚集到新兴产业” 国有资本投资公司要实现“筑巢引凤”,需要明确三个关键点。

(一)政府大力支持。 各级政府在建立国有资本投资公司试点企业后,应当配合各经济主管部门注入相关资源,合理赋予合适的出资人权力,确保及时抓住市场机会发展新产业。

(二)内部市场化改革。 国有资本投资公司必须打破以往体制下向政府伸手索取资源的惯例,更多地从自身体制机制的变革着手,树立“先打扫房间后请客”的理念。 通过建立现代化企业制度,积极稳妥地推进混合所有制改革,推进内部市场化经营机制创新,将自身塑造成按市场规律办事的经济实体,从而吸引体制外的各种技术、人才、资金资源,使产业内的国有资本市场价值最大化。

(三)战略性资源观的重构。 从“资源统制”向“资源管理”的转变,即构建以自身核心业务为中心、以可接触的产业伙伴为半径的“生态圈”,并遵循“三因三宜三不”的原则,在引入外部产业资本合作时,有意识地进行绝对控股

三、国有资本运营公司---四女儿促进流动

国有资产监督管理委员会在本次解答中首次就国有资本运营公司的功能说明了“区域平台投行”一词,正式确立了国有资本运营公司的金融属性。 未来,这类公司的主要作用是在上述两类公司与资本市场、资产市场之间架起桥梁。 另一方面,承接产业集团、国有资本投资公司的非本行和不良资产等,以市场化方式将其消化并转移到资本、资产市场进行处置,充分挖掘其资产的剩余价值。 另一方面,通过基金发行等一系列市场化融资手段,从资本市场向产业集团及国有资本投资公司发展主业,培育新兴产业和业务转型所需的资金资源。 为了充分发挥国有资本运营公司的这一职能,笔者认为有两个关键点。

一是涉及金融业务,国有资本运营公司层面需要着力构建产业金融风险管理机制,政府层面需要在国资监管部门、金融监管部门的协助下,制定相关法律法规制度,有效防范系统性金融风险;

二是根据一般金融机构的市场运作规律,结合各种国有企业改革的政策要求,构建具有国有资产管理特色的各种基金业务、不良资产处置业务市场化经营机制。 这里主要有两点:

1、希望国有基金以所有制改革混合的方式公开透明,具有深厚业务协同性和较强背景实力的战略投资者。 有效扩大产业渠道和资金渠道,迅速扩大业务规模。

2、参照行业和市场标准,建立更符合市场规律的长效激励约束机制。 推进项目和投资、超额利润分配、筹资投资奖励体系等。 实现核心团队与风险利益的密切合作,使管理团队更好地履行义务。